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国资划转社保提速扩围 社保基金至少进账3万亿到5万亿元

21 3月 , 2020  

T+- (原标题:国资划转社保提速扩围 社保基金至少进账3万亿到5万亿元)
[摘要]
去年10月,国务院首亮国有资产“家底”。有业内人士按照10%的划转率推测,认为至少可以为社保基金带来3万亿—5万亿元的增量资金。时代周报记者
陈泽秀
发自北京在社保可持续性问题引发热议时,国有资本“输血”社保基金改革按下加速键。7月10日召开的国务院常务会议决定,全面推开将中央和地方国有及国有控股大中型企业和金融机构的10%国有股权,划转至社保基金会和地方相关承接主体。由于多种原因,国资划转社保进展缓慢。今年6月,审计署公布报告显示,截至2019年3月底,已划转23户央企国有股权1132亿元充实社保基金,不到拟划转国有股权的10%;地方仅有4省份启动划转工作。国务院国资委研究中心研究员周丽莎对时代周报记者表示,预计今年国有资本划转社保将加速划转进度、扩大划转范围。如果全面划转到位,规模相当可观。去年10月,国务院首亮国有资产“家底”:截至2017年,国有企业(不含金融企业)资产总额183.5万亿元,国有金融企业资产总额241万亿元。有业内人士按照10%的划转率推测,认为至少可以为社保基金带来3万亿—5万亿元的增量资金。划转进度缓慢2018年3月,国资委宣布,中国联通、中国有色、中农发三家企业开展首批股权划转试点。去年11月,国资委又选择了中国华能等15家企业开展第二批划转工作。今年4月,国资委副秘书长、新闻发言人彭华岗在发布会上答时代周报记者问时表示,前两批18家企业一共划转国有资本750亿元。根据2018年度财务快报,划转部分目前已经增值到817亿元,增幅8.9%。财政部主管的金融央企也实施了划转。今年1月初,两家大型保险央企—太平集团和中国人保相继发布公告称,2018年12月26日接到控股股东财政部通知,要将财政部持有公司股权的10%一次性划转给社保基金会持有。7月15日,太平集团回复时代周报记者称:“在划转股权事宜上,集团已经完成国有产权的变更登记。”地方层面,安徽、新疆、云南、四川4省区已出台本省区国资划转社保方案。以安徽方案为例,安徽省国有资产运营有限公司为承接主体,市、县不再设立承接主体。同时,划转的国有股权收益将与社保基金省级统筹要求结合,调动市县积极性。根据国务院2017年11月确定的时间表,2017年选择3—5家国资委监管的央企、2家中央金融机构开展试点;2018年及以后,分批划转,尽快完成划转工作。总体来看,当前国资划转社保进展仍然缓慢。社保基金会前理事长楼继伟曾多次呼吁加快划转,他在3月全国两会期间曾表示,五六百家企业中,完成划转的才5家,还有10多家央企在走程序,总体来看,“速度太慢了,没有达到文件要求”。划转进展缓慢存在诸多原因。周丽莎分析,国资划转社保后,虽然不改变企业国有股权的属性和总量,而且社保基金会作为财务投资者,不干预企业日常生产经营管理,但社保基金会享有所划入国有股权的收益权和处置权,对国有企业来说,自身可分配利润减少了,“这或是改革进展缓慢的一大原因”。清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥对时代周报记者表示,一些国有企业背负参与全球化竞争的重大任务,让其拿出红利,划转社保很艰难,“这并非它的主要价值所在”。而对运营成本较高、效率低下的国有企业来说,创造红利划转社保的能力又非常有限。中国人民大学公共管理学院教授、中国养老金融50人论坛秘书长董克用对时代周报记者表示,各地养老金收支不平衡,经济发达地区养老金结余多,本地的国有企业效益更好,但缺乏划转动力;经济相对落后的地区养老金缺口大,国有企业的效率相对低,划转社保的能力有限。筹谋20余年国资划转社保的思路始于20世纪90年代。1993年起,中国实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险和医疗保险体制,由现收现付制转向个人账户制。这项改革带来个人账户“空账”,已参加工作职工的过往养老金欠账。为弥补这一缺口,2001年6月,国务院决定,国有企业首次发行和增发股票时,按融资额的10%出售国有股,出售收入全部上缴全国社会保障基金。但实际操作中,因为减持的国有股以上市公司为主,股权变化对上市公司的治理结构、投资者信心产生一定影响,改革一度搁浅。2009年,股权分置改革完成,相关改革再度重启,国有资本划转由“减持”调整为“转持”。根据国务院规定,按照首次公开发行时股份数量的10%,将部分国有股转由社保基金会持有。社保基金会可按照股权参与利润分配,在禁售期结束后,也可以出售所掌握的股权。但上述做法只局限在上市国有企业,涉及的资金规模并不大。社保基金会的年度报告显示,截至2016年年末,国有股减持资金和转持股份累计2748亿元,其中,减持资金923亿元,转持股票1825亿元。2017年11月,国务院启动第三轮国有资本划转,将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围,划转比例统一为企业国有股权的10%,规模远大于前两轮。但仍有声音担心,国资划转社保后,社保基金会可能通过大量变现国有资本,用于弥补养老金缺口。财政部2017年解读文件时明确表示,不会也不允许出现大量变现国有资本的情况。一方面,国有资本收益主要来源于股权分红,由社保基金会等承接主体持有,可通过国有资本运作获取更多收益,不是简单变现。另一方面,社保基金会等承接主体要履行3年以上的禁售期义务,在期限内不会变现国有资本。重在未雨绸缪近日有媒体报道称“养老金2035年或将耗尽结余,80后可能成为无养老金可领的第一代”。人社部有关司室负责人表示,这是对养老保险制度理解不到位,“中央已制定了一系列应对措施,完全能够保证养老金的长期按时足额发放”。尽管财政部、人社部多次给出定心丸,但各方担忧仍在。5月1日起,职工基本养老保险单位缴费比例统一降至16%,社保基金缺口进一步扩大。周丽莎分析,今年面对不确定因素明显增多、经济下行压力的挑战,中央企业要完成净利润同比增长9%的年度目标并非易事。在此情况下,一些过剩产业、能源类的国有企业划转社保的效果可能会受影响。此前有分析认为,划转部分国有资本充实社保基金,能为降低社保费率打开空间。但董克用认为,国资划转给社保是为充实储备基金,“用于人口老龄化高峰时的补充和调解,重在未雨绸缪,跟降费没有直接关系。”“应对未来人口老龄化,解决养老金可持续性问题,最主要的是调整养老金的结构,提高运行效率。”杨燕绥分析,一方面,要建立和完善企业年金和个人养老金,与基本养老保险一起形成三大支柱;另一方面,要加快全国统筹,解决养老金各地发展不平衡的问题。

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“十年内无需变现填补养老金缺口”

国务院11月18日公布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》(下简称方案),根据这一方案,中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围,划转比例统一为企业国有股权的10%,这些划分的股权分红将用来上缴养老保险基金,以充实基金缺口。划转范围内企业实施重大重组,改制上市。

——专访中国财政科学研究院社会发展研究中心主任杨良初

早在2004年10月,“划拨国有资产充实社保基金”就已经被写入十六届三中全会决定。此后十余年,也屡次出现在了各类党和政府文件中,但却未真正落地。

澳门新莆京正在官网,“要实现社保基金的可持续性运转,国有资本用于补充社保基金的顺序应该是首先国资收益,其次是股权分红,最后才是减持变现。”

曾引起市场动荡后叫停

中国新闻周刊记者/贺斌

“划拨国有资产充实社保基金”的提法,这几年一直是个热点。十八届三中全会决定明确提出:要稳步推动养老保险制度改革,划转部分国有资本充实社会保障基金。2015年9月《关于深化国有企业改革的指导意见》又明确指出:“在组建国有资本投资、运营平台公司的同时,将实行划转部分国有资本充实社会保障基金的政策。”

澳门新莆京正在官网 2资料图:民众办理社保业务。
中新社记者 张斌 摄

之后,“划转部分国有资本充实社保基金”的说法又在2016年和2017年的政府工作报告中出现。

“养老保险是人民美好生活的一个向往,如果养老保险收支运行不下去,美好生活肯定成为了泡影。”中国财政科学研究院社会发展研究中心主任杨良初在接受《中国新闻周刊》专访时表示,“按照十九大报告提出的目标,我国全面实现现代化进程的时点和人口老龄化高峰几乎同步,因此,刚出台的《方案》是着眼长远,为推进现代化扫除障碍的一个重大的民生措施。”

“社保基金”和“社会保障基金”两个用词的变化,也引发一些猜想和争论:划拨部分国有资本到底是划向作为未来老龄化储备基金的全国社会保障基金还是各地用来现时发放养老金的养老保险基金。

近年来,杨良初多次参加国家部委的有关社会保障基金的财政监管、养老保险隐性债务、可持续养老保险财政条件等课题研究。杨良初认为,下一步,应改革养老保障体系,建立养老保障“三支柱”体制,实现养老保障的持续性发展。

上世纪九十年代末期,中国基本养老保险制度建立,采取”统账结合”的管理模式,即”社会统筹与个人账户相结合”,要求参保单位和个人分别缴纳工资总额的20%和8%,分别参加社会统筹调剂和存入职工个人账户中,缴费满15年并达到退休年龄者可以领取养老金。

股权变现是国有股权划转的难点

建立社会养老保险制度留下了一个问题,那些过去没有参保缴费的退休职工如何来负担,他们给中国的社保基金留下了制度转轨的沉重成本。当时,政界学界就已经有了关于划拨国有资产补充社保基金的讨论,办法就是让国有股减持。

中国新闻周刊:实际上,国有资本划转社保基金的设想由来已久,早在2001年,国务院就出台过相关方案,为什么直到现在才开始实行?

然而,这一办法曾一度引起了市场动荡。

杨良初:2000年,我曾参与过国务院体改办的一个课题,《调整财政支出结构,弥补养老保险隐性债务》,请当时中国人保精算部的主任测算了全国城镇国有企业的养老债务,共有5个口径,养老保险隐性债务大约是5万亿~11万亿元的规模,当时课题组就提出了用国有资本弥补隐性债务的设想。

2001年6月12日,国务院宣布国有控股公司发行流通股时,国有股减持10%充实社保基金。7月30日,沪深两市创下两年内最大跌幅。2002年6月,国务院决定正式叫停“国有股减持”。随后,一有国有股减持的风声出来,股市就会有断崖式的下跌。

2001年6月,国务院出台《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》,就是要用国有资本来筹集社保资金。方案出台后,对资本市场造成很大冲击,因此,这一政策不得不中断。

中国社会科学院世界社保研究中心执行研究员高庆波解释:能否实行国有股减持,和国家的金融市场发育程度有直接关系。如果把时间倒回10年甚至是20年前,让国有资本减持充实社保基金,也许会给金融市场带来比较大的冲击。但是后来政策规定:仅新上市公司国有股按10%的比例划转社保基金持有,老上市公司的国有资本不充实社保基金,解决了问题,避免给市场带来过大冲击。

实际上,我们讲用国有股权弥补社保基金,主要是弥补基本养老保险。因为其他保险都是现收现付的,假如说当年出现了赤字,当年就要想办法弥补,只有养老保险需要有一定的储备积累,否则当人口老龄化到来,政府财政的负担会加重。

避免将养老金负债转移给下一代人

这些年,理论界一直在提“国有资本补充社保基金”。2009年财政部、国资委、证监会和社保基金理事会四部门又出台了关于印发《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》的通知,要求在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司,划转10%的国有股由社保基金理事会持有。

目前,虽然中国已经建立了通胀结合的养老保险制度,但实际上由于个人账户并未做实,而是空账运行,用来放在统筹基金里支付退休者的养老金,实际上还是一种“现收现付制”,也就是让工作的人来供养退休的人。然而,现收现付制有一个缺陷就是难以应对未来更汹涌的老龄化大潮,会让工作的一代人负担过重。

真正的契机就是两年前的行政事业单位养老保险改革,我们算了一笔账,当年大概就要动用5千亿元财政资金,相当我们当年财政支出的5%,而每年的财政支出都已经分配好,如果让财政一家拿,肯定会对财政支出结构造成巨大冲击,势必影响其他基本支出。所以当时就提出财政和国资委各拿2500亿元的思路。在这个背景下,国有资本补充社保基金的想法再次被提上议程。

上世纪80年代起,中国开始实行计划生育政策,人口老龄化进程加快,整个社会的养老压力越来越大,预计2030-2050年会是中国养老金支付压力最大的时期。

中国新闻周刊:在这一过程中,最大的难点是什么?

“让一代人供养几代人,从权利上来讲,不合适;从能力上来讲,不现实。”高庆波认为,解决这个问题的办法就是把很多代人积累的国有资产转化为养老基金。

杨良初:最大的难点就是变现的问题。因为2001年出台的政策就因为直接要求国有股减持,影响了股市的平稳和股民的收益。因此,这一次方案提出了3年禁售期的要求,未来一旦真正需要动到股权,必须要谨慎,制定切实可行的方案,尽量减少对股市流通的影响。

2015年9月,财政部部长助理许宏才在国新办《关于深化国有企业改革的指导意见》新闻发布会上指出:实行养老保险制度后,国有企业在职和退休职工视同缴费形成的资金缺口,如果简单地通过提高在职人员养老金缴费率的方式解决,实际上是将这部分负债转移给了下一代人,不尽公平。将部分国有资本权益划转充实社会保障基金,有利于解决代际公平问题和缓解未来养老金缴费的压力。

但目前中国的社保基金账户总体有结余,主要还是通过股权分红的形式来补充社保基金,还没有到股权变现的地步,我认为,至少10年内不需要变现来弥补社保基金。

地方已经有探索

还有一个阻力来自企业,经营了这么多年,突然要划走一部分股权,积极性会受到一定影响,这也是一个需要协调的过程。

在中央正式确认实施划拨国有资产充实社保基金前,一些省份已经有了一些尝试。目前,社保基金在划转方式上主要有两种:以山东和辽宁为代表的股权划拨和以上海为代表的国有资本经营预算调入一般公共预算,再划转进入社保基金。

因此,这些年,尽管政府部门和理论界都在呼吁,但一直进展缓慢。

2015年,国资大省山东率先将30%省属企业国有资本共计180.65亿元分两次划拨到新成立的山东省社保基金理事会名下,成为社保资金的一部分。2016年11月,辽宁省国资委陆续完成10家省属企业向省社会保障基金理事会划转20%国有股权,置换国有资产426亿元。

中国新闻周刊:此前,在国有资本经营预算中,也有一部分国有资本收益用于社会保障,效果如何?

与山东模式不同,上海市选择直接上调国有资本收入划转社会保障基金的比例。2016年1月,上海把市本级国有资本经营预算不低于当年预算收入19%的部分,约16.2亿元调入一般公共预算。在2017年公布的
《上海市2016年预算执行情况和2017年预算草案的报告》 中,
上海进一步将当年市本级国有资本经营预算收入调入一般公共预算比例提高至22%,统筹用于补充增加本市社会保险基金。

杨良初:上缴国资收益是从2004年开始的,国企分五档上缴国有资本收益,用于解决民生和再投资的问题,真正用于补充社保基金的微乎其微。而这次对国有股权的划拨,也就是把原来国资委掌握的股权划给社保基金理事会和地方国有独资公司,通过财务投资,实现增值,专项用于补充社保基金。

上海财经大学教授郑春荣表示,未来划拨国资充实社保还要看如何来确定分红的机制。“如果国有企业将利润用于再投资,留在企业里。倘若这样,社保基金就收不到钱了。”

以前动用的是增量,而现在动用的是存量,规模更大,力度更强。

“探索建立对划转国有股权的合理分红机制”,方案提出,社保基金会及各省(区、市)国有独资公司等承接主体持有的股权分红和运作收益,不纳入国有资本经营预算管理,由同级财政部门统筹考虑基本养老保险基金的支出需要和国有资本收益状况,适时实施收缴,专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口。

我认为,要实现社保基金的可持续性运转,国有资本用于补充社保基金的顺序应该是首先国资收益,其次是股权分红,最后才是减持变现。

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澳门新莆京正在官网 3资料图:一所高校的退休教师们排队参加活动。
中新社记者 泱波 摄

人口老龄化高峰或将在2050年爆发

中国新闻周刊:按照这次方案,划转范围和划转比例是如何确定的?

杨良初:实际上,只有三类企业不用划转,包括公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构,以及国务院另有规定的企业,这也是经过慎重考虑的。

公益类企业和文化企业本身收益就很低,而且主要依赖财政投资,如果划转,还需要再增加财政投入,失去了划转的意义。而且,这些企业本身履行了一定的公共职能,如果划走资产,就会影响公共职能的履行。

政策性和开发性金融机构,目前主要承接创新型国家的建设,以及高新技术产业发展,拿走这类企业资产,肯定会影响国家的产业转型升级,以及创新驱动战略的实施,因此,没将开发性、政策性金融机构纳入划转范围,正是和国家产业政策相协调。

所以只有那些真正属于产业竞争性领域的企业,才具有足够能力实现股权的划拨。

而10%的股权划转比例,早在2001年和2009年的两个文件中就已经确定,这个比例,既不会过多,对企业股权结构和经营造成影响,也不会过少,无法弥补缺口。

按照目前的划转范围和比例,我们测算了一下,大概在7万亿~9万亿的一个规模,应该足以填补社保基金的缺口。

中国新闻周刊:目前社保基金的缺口多大?

杨良初:现在整体不存在缺口,全国大概还有4万亿元的养老金结余,主要是因为一些东部发达省份的社保基金收取规模较大,每年收支平衡后,还有一定结余。赤字主要发生在西部地区和中部若干省份。比较严重的是东北三省,养老金缺口每年都在几百亿元。

正因为如此,我们出台了全国统筹的政策,用东部的结余,来调节中部、西部的赤字,以及东北的缺口。

我曾多次去东北调研养老保险问题,特别是2007、2008年左右,曾跟着国务院调研组一起去调研国有企业社保的问题,对整体情况进行了摸底。当时,东北三省正在开展个人账户做实的改革,中央财政每年拨付几百亿的资金,给东北三省做实个人账户。

但这样一来,又出现了新的问题,就是个人账户这块大量结余,但社会统筹那块出现赤字,无法满足支出需要,于是要求借出个人账户里面的钱用于社会统筹支出,那时候还比较乐观。但现在,社会统筹和个人账户都出现赤字,每年每个省大概都有200多亿元的赤字,黑龙江尤为严重。

这其中的原因,一方面是东北老工业基地历史遗留问题,国企包袱重;另一方面,东北人才大量流失,很多人离岗再就业,如今到了集中退休的年龄,又回到原籍领取养老金,加重了当地的养老金支出负担。

中国新闻周刊:在你看来,全国性的养老金缺口预计会在什么时间出现?

杨良初:我们测算,人口老龄化高峰高峰期大概在2035年~2050年,特别是2050年会是一个巨大的高峰期。

因为60后是中国人口增长的高峰期,他们的下一代多是90后,也是一轮高峰期,到2050年,60后和90后都进入老龄化,两代高峰期人口进行叠加,养老金支付将面临巨大压力。

在我看来,中国的人口老龄化高峰和现代化进程正好是逆向的。因为根据十九大报告,到2035年,中国要基本实现社会主义现代化,但那时正是中国开始步入人口老龄化的高峰,老龄人口占总人口比重约为25%~30%。到本世纪中叶,中国将全面建设社会主义现代化强国,而2050年,中国的人口老龄化将达到顶峰。如果养老问题无法解决,必将成为制约现代化进程的一个重要因素,因为养老保险是管城镇退休职工基本生活的,基本生活都没有解决,如何实现现代化?

所以现在《方案》的出台是中央着眼长远,为推进现代化扫除障碍的一个重大的民生措施,是新一代领导集体以负责任的态度,对待与人民群众切身利益相关的事情,因为5年内中国养老保险出现赤字,或者全面出现赤字的可能性很小,此举是从长远着眼,解决潜在的老龄化危机和养老危机。

完善社保体系,避免“高福利陷阱”

中国新闻周刊:在资金的管理和使用上,中央和地方之间,社保基金理事会和国资委之间,应如何分工?

杨良初:按照现在的方案,只是股权从国资委到社保基金理事会发生了转移,真正的管理权还是在国资委。其中,社保基金理事会只是财务投资者,不参与企业的管理,但作为股东,社保基金理事会出于所持国有资产保值增值的需要,或许也会提出经营决策方面的建议,但前提是必须和国资委以及企业协商。

方案中提出,中央企业的股权由社保基金理事会持有,地方国企的股权由地方设立国有独资公司集中持有、管理和运营。之所以会这样划分,主要和社保资金管理机构的设置有关,因为中央一级有社保基金理事会来管理社保基金,但地方上没有这一机构。而国资划转部分,主要是用于解决将来养老保险的缺口,具有储备性,因此,当前股权无论是中央还是地方持有,最主要的职能都是实现国有资产保值增值。

真正到了需要弥补缺口的时候,由中央和地方合力解决养老保险收支,而且如何动用这笔股权基金,必须由财政部、国资委、人社部、社保基金理事会等相关部门共同协商,具体如何分工,还需要一系列配套措施。

中国新闻周刊:随着股权分红的增加,资金池的不断扩大,未来是否会填充到其他社会保险,中国进入高福利社会?

杨良初:我不这样认为,相反,如果我们不从现在开始,设计更合理、更科学的一个社会保障制度,很有可能会步入北欧国家的那种“高福利陷阱”。

换句话说,就是要处理好政府与市场的关系,来解决社会保障问题,不能政府一家扛。可以扛一段,不可能扛很久,政府不是万能的,政府万能对于社保而言是致命的。

现在的北欧国家也已不堪重负,在逐步将政府的负担推给市场,既然他们走了弯路,我们又何必重蹈覆辙?政府压垮了,出现赤字,老百姓也很难获得幸福感。

中国新闻周刊:目前的划转方案会对中国的社保体系产生怎样的影响?

杨良初:随着社保基金的资金问题得到解决,我国的基本养老保险制度就将面临调整和改革。对于这一问题,理论界已经讨论了至少两三年,关键是改变目前养老保障“三支柱”(基本养老保险、补充养老保险和商业养老保险)体制中基本养老保险“一柱独大”现象,缓解财政压力。

现有的养老保障体系,基本养老保险缴费率高达28%,而即使是发达国家,也不会超过20%。这样做的风险就是挤占了补充保险的缴费空间,以至于企业年金制度推行了十余年,也只有约7%的企业中推行,大家都寄希望于基本养老保险,增加了政府兜底的风险。

因此,未来的养老保险体制改革,应该是架构“三支柱”合理搭配的养老保障制度。首先,将现行城镇企业职工基本养老保险和行政事业单位基本养老保险制度中的“社会统筹基金”改为城镇企业与行政事业单位基本养老保险基金,成为名副其实的养老保险“第一支柱”。缴费率从28%降为20%,单位和个人缴费比例分别为14%和6%,按照现收现付原则核定替代率。

其次,将现行企业职工基本养老保险基金和行政事业单位基本养老保险基金中的“个人账户”基金变为企业年金或职业年金,成为养老保障“第二支柱”。缴费率从8%增加到10%,单位和个人缴费比例各为工资总额的5%。

最后,积极支持商业养老保险和个人储蓄养老保险,促进养老保障“第三支柱”的形成与发展。

通过调整,第一、第二支柱养老保险总缴费率从原来的36%降到30%,其中企业缴费由24%降到19%,个人缴费从12%降到11%。一方面,总体养老保险缴费负担下降,另一方面,“第二支柱”将在中国养老保障中发挥支柱作用,提高养老保障制度的可持续性,更好地迎接人口老龄化高峰带来的挑战。

(《中国新闻周刊》2017年第45期)

声明:刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权


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