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落户政策与楼市调控三周年:放与限的博弈

22 4月 , 2020  

T+- (原标题:300万以下城市取消落户限制 城市落户需求有多大?)
近日,中共中央、国务院印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》,全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制,全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。今年4月8日,国家发改委印发《2019年新型城镇化建设重点任务》,也曾提到过上述内容。规划司相关负责人表示,要按照尊重意愿、自主选择原则,以农业转移人口为重点,加大非户籍人口在城市落户推进力度,实现常住人口和户籍人口城镇化率均提高1个百分点以上。农业转移人口落户城市的需求有多大呢?根据国家统计局公布的数据显示,到2018年末,全国常住人口城镇化率59.58%、户籍人口城镇化率43.37%,两个城镇化率分别较上一年上升了1.06、1.02个百分点,相差16.21个百分点。2000年,我国人户分离人口1.44亿、流动人口1.21亿,而到了2018年两项分别增加到2.86亿和2.41亿。流动人口增加,让两个城镇化率的数值差距也在扩大,从2001年的10.96个百分点逐渐上升到2018年的16.21个百分点,从2015年到2018年,两个城镇化率间的数值差距一直在16个百分点左右,人户分离现象严重。有研究表示,松绑落户政策,将有利于缩小两个城镇化率间数值差距,更好地让城镇“常住”非户籍人口享受到就业、教育、医疗、社会保障等一系列城镇化带来的福利,提高我国城镇化质量。

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推进非户籍人口在城市落户,客观上对房地产会形成一定利好,但这种人口红利正在逐渐减弱。城市之间的人口之争终究是一场零和游戏,随着这些人群住房需求的逐渐消化,市场供需逆转不可避免。

今日,国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知,其中几点关乎新型城镇落户的内容引发关注:

中房智库研究员 苏志勇/文

积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户;

2016年的“9·30”,对于楼市来说可谓一个历史性的转折点。北京率先出台的“9·30”新政吹响了新一轮房地产调控的集结号,不到一个月时间,就有北京、上海、广州、深圳、天津、苏州、成都、郑州、无锡、济南、合肥、武汉、佛山、南宁、南京、厦门、珠海、佛州、惠州、南昌等22个大中城市发布了楼市调控新政,此后政策不断加码,房地产进入一个漫长的调控周期。

继续加大户籍制度改革力度,科技,在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上,城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制;城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件,并全面取消重点群体落户限制;

与楼市的“9·30”调控就在同一天,2016年9月30日国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》的通知,通知要求,“十三五”期间,城乡区域间户籍迁移壁垒加速破除,配套政策体系进一步健全,户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上,年均转户1300万人以上。到2020年,全国户籍人口城镇化率提高到45%。

超大特大城市要调整完善积分落户政策,大幅增加落户规模、精简积分项目,确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例;

一边是调控政策的“限”,一边是落户政策的“放”,收放之间考验着地方政府的调控智慧。

城市政府要探索采取差别化精准化落户政策,积极推进建档立卡农村贫困人口落户。允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户。

户籍制度之变

这则通知会给后续市场带来什么影响呢?

落户政策的调整放松,源于城镇化加速与户籍制度之间的矛盾愈发突出,人户分离严重。从城镇化指标可见,常住人口的城镇化率明显高于户籍人口的城镇化率水平。2012年我国常住人口城镇化率达到52.57%,而户籍人口城镇化率仅为35.29%,二者相差17.28个百分点;到2014年常住人口城镇化率达到54.77%,而户籍人口城镇化率仅为37.1%,差距拉大到17.67个百分点,人户分离现象愈发严重。

“城里人”比例将提高 政策导向更公平

2014年3月,国务院颁布《国家新型城镇化规划》,规划强调,要有序推进农业转移人口市民化,提出要统筹推进户籍制度改革与基本公共服务均等化,实施差别化的落户政策。并提出,到2020年常住人口城镇化率达到60%左右,户籍人口城镇化率达到45%左右。这是中央颁布实施的首个城镇化规划。

据国统局统计,截止2018年末,全国大陆总人口139538万人,其中城镇常住人口83137万人,占总人口比重即常住人口城镇化率为59.58%,比上年末提高1.06个百分点。户籍人口城镇化率为43.37%,比上年末提高1.02个百分点。

2016年9月30日,国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》,再次为户籍人口城镇化提供了政策支持。方案提出,在拓宽落户通道方面,全面放开放宽重点群体落户限制,除极少数超大城市外,全面放宽农业转移人口落户条件。调整完善超大城市和特大城市落户政策,重点解决符合条件的普通劳动者落户问题。调整完善大中城市落户政策。

上述数据说明,截至去年,我国常住人口城镇化率与户籍人口的城镇化率相差16.21%。另外,2018年人户分离的人口高达2.86亿人。

2018年10月11日,国家发改委根据进度安排,开展了对《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》落实情况的督察。

据了解,2016年国务院曾在相关文件中提到具体目标:在“十三五”期间,户籍人口城镇化率年均提高1%以上,各地区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距比2013年缩小2%以上。

2019年4月8日,国家发改委印发《2019年新型城镇化建设重点任务》提出,突出抓好在城镇就业的农业转移人口落户工作,推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展,培育发展现代化都市圈,推进大城市精细化管理,支持特色小镇有序发展,加快推动城乡融合发展,实现常住人口和户籍人口城镇化率均提高1个百分点以上。同时还明确,城区常住人口100万~300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制;城区常住人口300万~500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件,并全面取消重点群体落户限制。超大特大城市要调整完善积分落户政策,大幅增加落户规模、精简积分项目,确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

据悉,2013年城镇化率于常住人口城镇化率的差距是18%,2015年这组数据降到16.2%,而去年的略微提高16.21%的数字代表,相比2015年,中国常住人口与户籍人口城镇化水平差距有轻微扩大之势。

2019年9月,国家发改委在广东东莞召开现场推进会强调,在重点地区全面落实1亿非户籍人口在城市落户政策,并于今年年底取得决定性进展,切实提高农业转移人口市民化质量。

其实户籍即是享受义务教育的权利,及其他公共资源的分配。如果制度得不到改变,“外来人口”无法享受居住地各类福利,户籍直接和住房消费、教育、就医、社会保障等挂钩,造成待遇不平等、贫富差距进一步加大等不利影响。

从统计数据的变化可以看出,推动1亿非户籍人口在城镇落户进展明显。常住人口城镇化率从2014年的54.77%提升到2018年末的59.58%,户籍人口城镇化率从2014年的37.1%提高到2018年末的43.37%。两者差值从17.67个百分点缩小到16.28个百分点。中国社科院10月29日发布的《经济蓝皮书》预计,到2019年末中国常住人口城镇化率将突破60%,提前完成任务目标。

易居研究院智库中心研究总监严跃进认为,此次发改委明确2019年城镇化发展的任务,部分具有突破性。针对不同城市的落户政策,积极推进了全面放宽的导向。其中,城区常住人口在300万以下的,要全面取消落户限制,实际上是指各类地级市后续政策会完全放开。

地方政府之策

而对于500万以下的大城市,则要全面放宽落户政策,并全面取消重点群体落户政策。这个政策或意味着在后续类似大中专院校毕业生落户方面,不光不会设置障碍,而且还有可能会给予各类刺激的鼓励措施,各类购房和租房发放补贴等。

中央政策层面大力推动城镇化及非户籍人口落户城市,地方政府也积极响应。从2017年开始,越来越多的城市出台放松落户和引进人才政策,将落户政策调整直接演变为一轮又一轮的抢人大战。

另外政策实际上有较大突破的还是在于超大特大城市,对于此类城市来说,过去落户政策是比较紧的,但是现在有所调整,明确了要把社保和居住证等作为落户的主要因素,这样是有助于一些工作时间长、有比较稳定就业机会群体的人落户的,这样也体现了公平性和政策导向。

对于一线城市来说,由于城市容量饱和,争抢的目标是高精尖人才。例如北京对获得一定规模创业投资的创业人才及其核心团队、投资资金达到一定规模且市场贡献突出的投资管理运营人才及其核心团队、高新技术企业以及文化创意领军企业骨干、创新创业中介服务人才及其核心团队等优先办理引进。上海提出对五类人满足相关要求的可直接落户:一是创业人才,二是创新创业中介服务人才,三是风险投资管理运营人才,四是企业高级管理和科技技能人才,五是企业家。另外,对于重点区域的人才需求重点实施人才引进,例如2019年9月上海临港新片区和10月北京通州推出的针对性人才引进计划。

此外,此次政策最值得关注的一点内容是,和租赁市场的发展进行了挂钩,明确了租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户的概念,甚至提到了“压实地方政府主体责任”的概念,对于这一点,充分说明了后续在租赁住房行为和落户等方面会有更多的政策鼓励内容,利好对租赁用户的权益保障。

一线城市人口饱和,二线城市则成为拼杀最为激烈的人才引进主战场。2017年以来,各大城市纷纷出台引进人才和落户政策,门槛越来越低。例如西安:具有本科以上学历的,不受年龄限制;具有本科以下学历的,年龄在45周岁以下。杭州:年龄35周岁以下的全日制大学专科学历及45周岁以下全日制本科学历人才,在杭工作并由用人单位正常缴纳社保的,可申请办理落户。成都:全日制普通大学本科及以上学历,年龄在45周岁以下可直接落户。重庆:专科以上或取得初级以上职称即可落户,不受在渝务工、就业年限和缴纳社保年限的限制、没有年龄限制,直系亲属还可以随迁。郑州:中专以上即可落户。长沙:35周岁以下具有全日制本科及以上学历的应届高等院校毕业生可直接落户。宁波:大专及以上应届毕业生可先落户后就业,大专工作1年即可无房落户。合肥:大专以上即可直接落户。石家庄:零门槛。简言之,几乎所有的二线城市均加入“抢人大战”的战团。人口增长导致楼市供需矛盾加剧,这也成为部分二线城市房价非理性上涨的直接诱因。从最近一年来的房价统计数据看,房价涨幅居前的多为人口政策比较激进的二三线城市。

而“落户放松”似乎早有端倪,4月4日,杭州政府出台文件,全日制大学专科及以上人才,在杭工作并缴纳社保的,可直接落户。

楼市调控反思

3月19日,石家庄取消在城区、城镇落户“稳定住所、稳定就业”迁入条件限制。在石家庄全面放开城区、城镇落户,群众仅凭居民身份证、户口簿就可向落户地派出所申请户口迁入市区、县城区和建制镇,配偶、子女、双方父母户口可一并随迁。实现户口迁入“零门槛”。

房地产市场发展短期看金融,中期看土地,长期看人口。人口作为城市发展和房地产市场稳定的重要支撑,直接带来楼市需求。但人口的过度增长,也为房地产市场带来调控压力。在引人才和稳楼市之间,城市政府还需谨慎拿捏。

从今年开年以来,发布人才引进与放宽落户的城市也有不少,尤其是二三线城市。

首先,从政府角度要坚持房地产调控不动摇,不要过度依赖房地产。7月30日的政治局会议明确提出,“不将房地产作为短期刺激经济的手段”,城市政府也应如此。要戒除房地产“依赖症”,注重产业发展,有针对性地引进人才,而不是盲目地刺激楼市住房需求,主观上将落户政策与刺激房地产挂钩,例如购房落户、购房奖励,借人才引进政策突破限购等。

后续或会强化各地人才落户政策

其次,落户政策要与城市的承载力相适应。吸引人才不仅仅靠一味降低落户门槛甚至落户奖励,更重要的是考虑城市发展需求和承载力,例如城市基础设施,就业环境,住房保障,医疗、教育配套等供给能力。盲目引进人口一方面为城市带来负担,另一方面也难以保障人才的长期稳定留住。

严跃进认为,尤其是2017年以来的各地“抢人”动作,都和城镇化发展有关。此次政策或会强化各地人才落户等相关政策,对于购房需求等影响是比较大的。

最后,从业界和媒体角度看,对于落户政策对房地产的刺激不可过度解读。从最近一些城市出台引进人才和落户政策的反应来看,业界和媒体普遍存在过度解读的现象。例如10月24日海南出台户籍制度改革实施方案,取消落户限制,即被媒体解读为“取消限购”。10月15日天津部分区域鼓励人才来津工作的举措亦被解读为“放松限购”。户籍制度改革和城镇化的推进是大势所趋,吸引人才是城市发展所需,过度解读既不客观也不可取。

对房地产市场的影响来看,后续二三线城市因为落户政策所形成的购房需求会明显增加。尤其是结合近期的小阳春等楼市态势,预计后续市场情绪会不断转好,进而形成更多的购房需求。大体上说当前房地产市场具有较好的发展态势,对于二线省会城市来说,预计二季度市场交易会有更为明显的反弹。

总体上看,推进非户籍人口落户和城镇化,客观上创造了楼市需求,对房地产会形成一定的利好,但这种人口红利正在逐渐减弱。城市之间的人口之战终究是一场零和游戏,随着非户籍人口住房需求的逐渐消化,市场供需逆转不可避免。或许不久的将来,房地产调控的方向就会从“防过热”转向“防过冷”。

而此次政策对于城市群发展有较为明显的导向,尤其是对成渝城市群、哈长、长江中游、北部湾、中原、关中平原、兰州西宁、呼包鄂榆等城市群的规划力度。从后续成长性来看,对于长江中游以及关中平原,或是后续可以重点关注的区域,即地产企业可以关注此类区域从相对低成本的土地和较高的土地增值机会。目前各地的积极性在增加,即在人口导入方面频频释放利好,预计都市圈周边的地级市的影响是最大的。

来源:中国房地产报

从贡献度看,房地产目前对于GDP的拉动作用可以体现为10%左右的水平,城镇化力量可以认为占据了3%左右的拉动力量。

严跃进认为,各地之所以积极抢人,就是因为各地是有任务考核的,各地现在都把人才导入等当做较为清晰的政策内容。从后续此类城市的政策来看,在人才户口登记、购房优惠等方面会有较多的动作。

具体而言,一些经济条件好、房价相对上涨过快的城市,容易产生影响。类似宁波、无锡、嘉兴等城市,以及北部的类似廊坊等城市,预计政策都会放松,这都利好此类区域项目布局的开发商。当然也要警惕市场交易上升所带来的价格上涨的现象。

而中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞也对媒体表示,随着相关政策的落地,人口流动总体上将向大都市和大都市周边聚集,或许会对区域房价带来一定影响。

对此,他建议重视两个问题:一是在放开户籍同时,人口和土地要挂钩,增加住房建设用地供应;二是做好房地产市场管控,防止借机炒作。


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